La ausencia del principio de proporcionalidad en el área del Derecho Social (causa rol 195-2018)

Sebastián González Farfán.

Estudiante Derecho UC, cuarto año.

---

I. Descripción de los hechos relevantes

Para estos efectos, se tuvo en cuenta la demanda de reclamación de multas de la misma causa, Causa I-57-2018, Juzgado del Trabajo de Osorno.

La sociedad Cargo Trader SpA interpuso recurso de nulidad con respecto a las multas administrativas impuestas por la Inspección Provincial del Trabajo de Osorno ante la Corte de Apelaciones de Valdivia, frente a la sentencia dictada por el Juzgado del Trabajo de Osorno, que rechazó la demanda, las cuales todas tuvieron como causa diversas situaciones en torno al trabajador Diego Hernández Lagos, que se desempeñaba como conductor de camión. Éstas consistieron en 5:

La primera, de 60 UTM, tuvo como fundamento el no informar al trabajador sobre los distintos riesgos del trabajo.

La segunda, de 40 UTM, se basó en la no consignación por escrito de la modificación del contrato de trabajo en cuanto a la distribución de las horas trabajadas.

La tercera, de 60 UTM, se impuso por no llevar un registro de asistencia del personal para controlar la asistencia y determinar las horas de trabajo.

La cuarta, consistente en 150 UTM, fue impuesta por no dar aviso inmediato a la Inspección del Trabajo del accidente grave que tuvo el trabajador durante su jornada, que le generó diversas lesiones.

La última, de 60 UTM, tuvo como fundamento el no dar aviso dentro de las 24 horas al órgano administrador (en este caso, la mutual Asociación Chilena de Seguridad -ACHS-) del accidente sufrido por el mismo trabajador.

En total, se sancionó por un total de 370 UTM, equivalentes a aproximadamente $17.500.000, en dicha época.

II. Cuestiones de hecho o de derecho debatidas

Respecto a las cuestiones de hecho, la sociedad recurre al tribunal alegando la incorrecta calificación de los distintos hechos que realizó el fiscalizador en la inspección gatillada por la denuncia de accidente del trabajo, la que conllevó al procedimiento en el que se impusieron las multas, aludiendo a que las lesiones no tienen el carácter de grave y, por ende, una de las multas se impuso indebidamente -la multa 4-, pues las lesiones no son la de la clase que el Código Penal califica como de tal entidad.

Respecto a las cuestiones de derecho, la recurrente alega la inexistencia de parámetros objetivos para la imposición de la multa, incurriéndose en una total falta de proporcionalidad en la imposición de éstas, infringiéndose tanto el Código de Trabajo, en sus artículos 459 y 506, como la Ley 16.744 “sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales”, en su artículo 76. Ello, según la recurrente, se produce en la imposición del tope de todas las multas, excluyéndose la multa nº2. Alega la no existencia de criterios objetivos, tal como el grado de imprudencia de la sociedad u otros factores, y no se explica la razón de la imposición máxima de la sanción, con exclusividad a una de las multas en las cuales tendría como fundamento que se le dificultó al fiscalizador tomar las medidas para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores, según consta en el acto administrativo. Sostiene que la Inspección debió haberse guiado por las reglas contenidas en la circular Nº88 de 2001 de la Dirección del Trabajo, siendo algunas de ellas el daño producido, la colaboración con la fiscalización, entre otros.

Todo lo anterior, según la recurrente, influyó en lo dispositivo del fallo. Cabe mencionar que la Inspección no tuvo participación en este recurso.

III. Decisiones de las cuestiones y argumentos centrales

La multa cuarta se encuentra bien impuesta: la obligación de dar aviso nace cuando de la magnitud del hecho es necesario realizar obras de rescate conforme a la circular Nº2345 de la Superintendencia de Seguridad Social, siendo esto lo que sucedió, debido a que el trabajador fue trasladado al hospital luego de la colisión del camión.

El tribunal, sin hacer un mayor análisis, sostiene que las multas 1, 2, 3 y 5 se encuentran del rango legal estipulado en el artículo 506 inciso 4, el cual es de 3 a 60 UTM, debido a que la sociedad en dicho momento contaba con 400 trabajadores -para calificar como gran empresa, según el art. 505 bis, se deben tener al menos 200-. La multa 4, por su parte, se encontraría dentro del rango legal estipulado en el artículo 76 de la Ley 16.744, el cual es de 50 a 150 UTM.

Desechando las objeciones sobre las calificaciones de los hechos, que sostuvo la recurrente, y estableciendo que las multas se encontraban del rango legal, se rechazó el recurso, sin costas.

IV. Argumentos complementarios

La sociedad procede con un recurso de nulidad, buscando la corrección conforme a derecho de la dictación a la sentencia. Sin embargo, el sostener una falta de proporcionalidad conlleva a la aceptación del procedimiento por la que se impusieron, siendo este procedimiento el objeto del recurso.

V. Comentario

Difícilmente se puede sostener que la decisión de la Iltma. Corte y, primeramente, de la Inspección del Trabajo, fue una decisión acertada y respetuosa con la naturaleza tal del derecho penal administrativo. Al parecer, esto consiste en una errada concepción, pensándose que se está frente un acto administrativo cualquiera, donde todos los principios que son plenamente aplicables al derecho penal se aplican de forma nula o muy somera. Ya el Tribunal Constitucional ha aseverado que en esta materia deben aplicarse los principios de la ciencia penal, pero con ciertos matices [1], aunque se tiene dificultades para establecer en qué consisten dichos matices en concreto. Asimismo, Bermúdez sostiene que deben ser aplicados una serie de principios, siendo uno de ellos el de proporcionalidad, consistente en que “la sanción que se va a aplicar producto de una infracción administrativa sea adecuada a la entidad o cuantía que ha tenido la infracción” [2]. Es este principio es el que se ve principalmente vulnerado tanto en esta sentencia como en otras tantas resoluciones que son de materia del derecho administrativo sancionador en el derecho social.

Resulta alarmante establecer una sanción de tal envergadura (son 17 millones, no es un monto menor) sin justificación de por medio, produciéndose una grave vulneración al principio de proporcionalidad. En efecto, no se vislumbra cuál es la razón de imponer el tope de la multa ¿Fue una negligencia tan reprochable que conlleva a aplicar el máximo rigor de la sanción? ¿Es porque el daño producido al trabajador fue de gran entidad? ¿Es por una sensación de inseguridad que conllevaría al resto de los trabajadores a no perseguir ese rubro, lo que conllevaría a un impacto en la economía? Tengamos en consideración que el derecho social, que comprende las distintas subramas del derecho del trabajo y la rama del derecho de seguridad social, se hace cargo de distintas situaciones en que no se tiene en cuenta solo el interés del individuo -claramente la parte débil, el trabajador-, sino que su fundamento (sobre todo el de la última rama) es la consideración por todos los individuos: es toda la sociedad la que se ve interesada en que el trabajador salga de su lugar de trabajo en el mismo estado en que ingresó, ya que a partir de ello se tendrán repercusiones negativas o positivas en la economía en general.

No obstante, dicho fundamento enunciado anteriormente no es suficiente, ni ha sido explicitado en los distintos parámetros para imponer las sanciones en comento. Es más, lo único que se tiene en consideración es el tamaño de la empresa ¿Es el tamaño de la empresa lo que hace que sea más reprochable la conducta? A mi entender, no debiese ser así. Se debiesen tener criterios claros a partir de los cuales se impondrá, de todo el marco de actuar que se tiene, la multa en específico. Es esto lo que intentó hacerse con la circular Nº 88 de la Dirección del Trabajo de 2001, estableciéndose que el fiscalizador tendrá en cuenta agravantes y atenuantes para imponer la sanción específica del rango, siendo algunas de ellas la voluntad de reparación del daño por el empleador, la gravedad del daño causado a los derechos laborales de los trabajadores, entre otros [3]. Sin embargo, si bien están establecidos, los tribunales no obligan a cumplir dichos criterios en la práctica, los fiscalizadores no lo tienen en cuenta en la imposición de la multa ni explicitan dichos criterios dentro del acto administrativo, por lo que termina siendo una normativa sin aplicación.

A la consideración anterior se puede contraargumentar que, conforme a lo establecido en el mismo cuerpo legal laboral, en su artículo 506 inciso primero, se impondrán las sanciones “según la gravedad de la infracción” [4]. El gran problema de dicho precepto es que establece un concepto que es per se genérico, no habiendo ningún criterio concreto que delimite el actuar del órgano administrativo. Ello se diferencia sustancialmente de otras manifestaciones de este fenómeno, como se puede traer a colación la normativa del mercado de valores: en ella se establece expresamente los distintos criterios sobre los cuales se basará la Comisión para el Mercado Financiero para la determinación exacta de la sanción, siendo algunos de ellos la gravedad de la conducta, el beneficio económico obtenido, la participación de los infractores, la capacidad económica de éstos, entre otros [5]. Poco defendible puede ser una posición que establezca una diferencia sustancial que justifique una distinción entre ambas manifestaciones del mismo fenómeno. Estas reglas o criterios atienden a la lógica misma, siendo necesarias para el complemento de la determinación de la sanción [6], por lo que la ausencia de ellos pone en peligro derechos constitucionales.

Debemos tener en cuenta que se está en colisión derechos de “ambas partes”, trabajador y empleador por lo que, si bien, efectivamente debe haber una preponderancia a la protección del primero, no puede dejarse en un estado de indefensión total del último, como sucedió tanto en la resolución en comento como en muchas otras, que en numerosas ocasiones han sido objeto de discusión ante el Tribunal Constitucional. Lo que debería buscarse es “una retribución adecuada entre la gravedad del ilícito imputado y la sanción aplicada, no una ‘sobrerreacción’ del ordenamiento jurídico que atente contra este equilibrio” [7], pero el órgano administrativo no establece criterio alguno que permita afirmar que ese equilibrio está respetándose.

Para dejar en claro la situación, resulta menester plasmar una de las controversias de esta misma materia que fueron llevadas ante el Tribunal Constitucional: En la causa de reclamación de multa denominada Albasani Hermanos Limitada con Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó, fue el Juzgado de Letras de Copiapó el cual requirió de inaplicabilidad respecto del artículo 506 del Código del Trabajo. En dicho requerimiento se hicieron parte tanto reclamante como la Dirección del Trabajo. En este caso, al igual que en el de comento, se impuso el máximo del rango permitido -pero en este caso, al ser mediana empresa, el rango y, por ende, el máximo, fue menor-. Es la reclamante la que deja en cuenta que este artículo “contiene sanciones sin la especificidad necesaria para el administrador, atendido el derecho sancionador que posee el Estado y sus órganos (…) para fiscalizar y castigar las conductas que infrinjan la legislación laboral y de seguridad social” [8]. Al establecer solo un rango, se infringe tanto el principio de proporcionalidad y el de tipicidad y -lo que personalmente considero más gravoso-, no permite al administrado conocer de antemano la consecuencia que tendrá su actuar, lo que permitiría el abstenerse o empeñarse de mejor manera en prevenir el incumplimiento de la normativa. En este caso, cabe considerar, hubo un empate de votos, por lo que no se obtuvo el quorum y se rechazó el requerimiento. El artículo 506 entra en colisión con la exigencia de legalidad de las sanciones y la proporcionalidad de ellas, encontrándose ambas consagradas en el artículo 19 nº2 y 3 de la norma fundamental [9]. En palabras de los ministros que votaron por acoger el recurso, “el criterio de gravedad de la infracción proyecta nada más que algo aparente, en tanto aquel no garantiza realmente que el operador encargado de aplicar la misma, vaya a ajustar o calibrar la sanción según la gravedad de la infracción” [10], dejando en cuenta que la normativa no distingue las infracciones entre leves, graves y gravísimas como sí se deslinda en otras normas (a ejemplo del mismo tribunal, lo hace la normativa medioambiental), ni tampoco fueron considerados otros factores, tales como la capacidad económica o el daño causado.

Esta proporcionalidad no ha sido respetada, y con el precepto del código laboral se infringe tanto la igualdad ante la ley como el derecho a un proceso justo y racional, debido a que por el lado del parámetro aparente de “gravedad de la infracción” no se impone ningún límite, sino que queda a la libertad del órgano la imposición de la multa, y por el lado del tamaño de la empresa se discrimina de forma odiosa, simplemente atendiendo a la cantidad de trabajadores, estableciendo una sanción mayor o menor de manera arbitraria frente a un actuar que puede generar un mismo daño -una gran empresa hacer exactamente lo mismo que una mediana, y se le aplicará un rango legal distinto-. No se atiende a una mayor reprochabilidad, ni una respuesta sancionatoria que condiga con la conducta infractora. Es más, ya de por sí resulta reprochable la técnica legislativa de atender al número de trabajadores, puesto que pareciere una mejor ruta el haberse atenido a la capacidad económica del infractor, como se establecen en otras normativas; no se estaría abarcando correctamente el problema debido a que hay empresas de gran capacidad económica y que, por su desarrollo en tecnología, no requieren de numerosos trabajadores, tal como pueden existir empresas de una menor envergadura económica pero con una gran cantidad de trabajadores debido a su precariedad o imposibilidad de mejoras tecnológicas.

Se puede arribar a la resolución de que la única real limitación que se encuentra en este ámbito del derecho sancionador es el tamaño de la empresa, el cual de por sí necesita ser reemplazado por la de la capacidad económica. Además, se necesitan factores reales que atiendan a efectivamente imponer un límite al ius puniendi estatal, para logar así proteger al débil -el ciudadano- frente al Estado, siguiéndose el ejemplo de otras normativas, al igual que las líneas esbozadas por diversos autores. Irónicamente, se termina en una situación en que se está produciendo una situación de desprotección que toda la regulación de la rama del derecho social está empeñada en evitar: si bien se está protegiendo al trabajador de la negligencia o dolo del empleador, el empleador se encuentra indefenso frente a la potestad sancionadora del órgano administrativo, manteniéndose la situación de asimetría, pero uno de los actores cambiando de posición, uno saliendo y otro nuevo ingresando.

Como últimos comentarios, cabe mencionarse que, si bien, a diferencia de otras manifestaciones del derecho penal administrativo, en la sede judicial existe una instancia, pudiendo conocerse tanto los hechos como el derecho por medio del procedimiento de reclamación de multas, poca utilidad tiene dicha posibilidad si la normativa no contiene parámetros que determinen una mayor o menor responsabilidad del infractor y que puedan ser controlados por los tribunales. Además, una total falta de alusión a expertos en la materia o a otras sentencias resulta extraña; puede ser esperable de una resolución de primera instancia, pero es un tanto preocupante que se trate de forma tan liviana el asunto.

Referencias [1] Gómez (2017) pp. 102-103. [2] Bermúdez (2011) p. 290. [3] Circular Nº 88 de 2001, Dirección del Trabajo. [4] Código del Trabajo, Chile. [5] Ley Nº 21.000 de 2017. [6] Bermúdez (2011) p. 291. [7] Gómez (2017) p. 106. [8] Requerimiento de inaplicabilidad (2019). [9] Requerimiento de inaplicabilidad (2019). [10] Ídem.

Bibliografía citada

Bermúdez Soto, Jorge (2011): Derecho Administrativo General (Santiago, Legal Publishing Chile, segunda edición actualizada).

Gómez González, Rosa (2017): “El non bis in ídem en el derecho administrativo sancionador. Revisión de sus alcances en la jurisprudencia administrativa”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, XLIX (2º semestre de 2017): pp. 101-138.

Normativa citada

Chile, Circular Nº 88 (05/07/2001), Establece Manual de Procedimientos de Fiscalización y deja sin efecto normativa que se indica (orden de servicio nº4 de 12.06.2001).

Chile, Código del Trabajo (16/01/2003).

Chile, Ley Nº 21.000 (23/02/2017), Crea la Comisión para el Mercado Financiero.

Jurisprudencia citada

Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del Juzgado de Letras del Trabajo de Copiapó respecto del artículo 506 del Código del Trabajo, en la causa RIT I-16-2018, seguida por reclamo de multa administrativa en la causa caratulada Albasani Hermanos Limitada con Inspección Provincial del Trabajo de Copiapó (2019): Tribunal Constitucional chileno, Rol Nº 4990, 06 de agosto de 2019.

Descargar texto en formato PDF:

La ausencia del principio de proporciona.

Descargar • 156KB